За последние два года в России произошло несколько нападений подростков на учебные заведения, в результате которых пострадали как ученики, так и учителя. После каждого из них представители различных министерств и депутаты предлагали новые ограничения и правила, однако единого стандарта охраны образовательных учреждений в стране до сих пор нет. О том, кто и как охраняет сейчас российские школы и влияет ли охрана на внутреннее насилие в учебных заведениях,— в материале корреспондента “Ъ” Ксении Мироновой.
Кто охраняет и кто контролирует охрану
За обеспечение безопасности образовательного учреждения персональную ответственность несет его руководитель. Только директор школы может нанять для охраны специализированную стороннюю организацию, и именно он отвечает за безопасность функционирования учебного заведения в целом. За соблюдение мер безопасности во время занятий отвечают учителя.
Охранять учебные заведения могут сотрудники частных охранных предприятий (ЧОП), сторожа, а также сотрудники вневедомственной охраны при ОВД. Если охрана осуществляется силами штатных сотрудников, их должностные инструкции и перечень охраняемого имущества закрепляются в должностных обязанностях. Сторожами нанимают в основном граждан пенсионного возраста, и такая охрана стоит дешевле, чем услуги ЧОПа.
Если договор на охрану заключается с отделом вневедомственной охраны при ОВД, его работа регулируется законом РФ «О полиции». Требования к качеству и объему охранных услуг фиксируются в договоре. Как правило, в нем не прописывается конкретный перечень имущества заказчика, которое необходимо охранять, а сотрудник полиции в случае обнаружения признаков правонарушения вызывает группу немедленного реагирования.
Если же речь идет о заключении возмездного договора с частным охранным предприятием, то, согласно действующему законодательству, ЧОП должен иметь лицензию на оказание охранных услуг. Лицензию выдает МВД, контроль за деятельностью осуществляют органы лицензионно-разрешительной работы.
При охране школ их делят на категории, как объекты, в отношении которых существуют требования об обязательной антитеррористической защищенности. Это закреплено в постановлении правительства РФ №1235 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов Министерства образования и науки…» (утверждено 7 октября 2017 года). Постановление предписывает разделить учреждения на три категории опасности.
- К первой относятся объекты, в результате совершения теракта на которых могут пострадать более 500 человек, а прогнозируемый материальный ущерб составляет более 50 млн руб.
- Ко второй — организации, где может пострадать от 100 до 500 человек, а ущерб составит от 5 млн до 50 млн руб.
- К третьей категории относятся объекты с меньшими показателями ущерба.
Это же постановление устанавливает требования к мероприятиям по обеспечению антитеррористической защищенности. Так, для всех объектов должны быть разработаны комплексы мер по выявлению и устранению причин неправомерного проникновения на территорию, организации и контролю пропускного режима, пресечению действий лиц, направленных на совершение террористического акта, проведению учений и созданию «резерва материальных средств для ликвидации последствий террористического акта».
Три основных способа охраны школы
- Привлечение сторожей, находящихся в штате школы Если охрана осуществляется силами штатных сотрудников, их должностные инструкции и перечень охраняемого имущества прописываются в должностных обязанностях. На должности сторожей принимают в основном граждан пенсионного возраста, и такая охрана стоит дешевле, чем оплата услуг ЧОПа.
- Привлечение на договорной основе милицейской охраны (отдела вневедомственной охраны при Росгвардии) Если договор на охрану заключается с отделом вневедомственной охраны при Росгвардии, его работа регулируется законом РФ «О полиции». Требования же к качеству и объему охранных услуг устанавливаются договаривающимися сторонами. Как правило, в таком договоре отсутствуют конкретные обязанности милицейской охраны по сохранности какого-либо имущества заказчика, а сотрудник полиции, в случае обнаружения признаков правонарушения, вызывает группу немедленного реагирования.
- Заключение договора с ЧОПом Если же речь идет о заключении возмездного договора с частным охранным предприятием, согласно действующему законодательству, ЧОП должен получить лицензию на оказание охранных услуг. Лицензию выдает МВД. Контроль за деятельностью осуществляют органы лицензионно-разрешительной работы. Заключать договор с ЧОПом имеет право только официальный руководитель общеобразовательного учреждения. Родительский комитет или попечительский совет школы могут выступать только в качестве благотворителя или инвестора.
- Внеплановые проверки антитеррористической защищенности объектов, согласно постановлению, могут проводиться на основании «приказов руководителей органов, являющихся правообладателями объектов или вышестоящих органов» в случае поступления от граждан жалоб на несоблюдение требований к антитеррористической защищенности объектов. Так, после ряда нападений на школы в 2018 году, в ряде регионов такие проверки инициировала Генпрокуратура, а в Министерстве просвещения “Ъ” рассказали, что осуществлять контроль могут также территориальные представители МЧС и Росгвардии. Кроме того, наличие у охранной организации служебного огнестрельного оружия гарантирует, что в организацию не реже двух раз в год приезжает инспектор Росгвардии для проверки мест его хранения.
ЧОП в гимназии, сторож в сельской школе
Самыми незащищенными, как правило, оказываются небольшие школы в регионах. Так, в профсоюзе «Учитель» отмечают, что договоры с ЧОПами обычно заключают учебные заведения, расположенные в крупных городах, а остальные охраняются вахтерами и сторожами. По словам преподавателя из Удмуртии Анны Инютиной, «в маленьких школах на входе сидит вахтер, работают камеры видеонаблюдения», в то время как «в больших городских школах на входе у турникетов дежурят сотрудники частных охранных предприятий».
Несмотря на то что почти в каждой школе есть видеокамеры, денег на охрану не выделяют, поэтому «охрана учебных заведений осуществляется за счет "добровольных пожертвований" родителей»,— считает Анна Инютина.
Преподаватель из Санкт-Петербурга, сопредседатель профсоюза «Учитель» Марина Балуева отмечает, что в городе сейчас все школы охраняют сотрудники Росгвардии и если раньше вахтеры могли хотя бы обеспечивать контроль пропускного режима, так как «знали всех в лицо», то передача охраны школ Росгвардии, качество охраны не улучшило: «Такие же женщины, только в форме. А своих пришлось уволить»,— рассказывает госпожа Балуева.
Преподаватель муниципальной средней общеобразовательной школы №2 города Реж Марина Шарова рассказывает, что в Свердловской области используется несколько вариантов обеспечения безопасности: «Состоятельные гимназии и лицеи, как правило, заключают договоры с ЧОПами. Иногда родители на совете школы решают вопрос о сборе средств и по гражданско-правовому договору нанимают охрану — мужчин, которые в некоторых случаях не имеют лицензии. Но чаще всего в штатном расписании у каждой школы есть ставка вахтера, именно она и используется»,— говорит госпожа Шарова. По ее словам, школы постепенно пытаются вводить пропускную автоматизированную электронную систему с вахтером и сигнальную кнопку, и «даже в сельских школах устанавливают видеонаблюдение». При этом преподаватель отмечает, что в некоторых школах, которые хотели нанять ЧОПы, родители писали в прокуратуру жалобы на сбор с них денег.
Фото: Дмитрий Лекай, Коммерсантъ[/caption]
Помимо единых стандартов обеспечения безопасности, нет в России и единой системы финансирования охраны школ. В результате самыми незащищенными, по мнению экспертов, оказываются небогатые школы в не очень крупных городах.
Если в селах «все друг друга знают» и для обеспечения безопасности хватает тревожной кнопки, камер и минимального пропускного режима, а в больших городах у школ есть деньги на квалифицированную охрану, то в «средних» школах при относительно большом количестве учащихся штатных сотрудников охраны не хватает.
При этом даже в Москве, где власти полностью берут на себя финансирование охраны (согласно данным портала госзакупок, двухлетний контракт на охрану всех столичных школ обошелся городскому бюджету более чем в 14 млрд руб., большие заказы получили частная охранная организация «Евро-Альянс» и ЧОП «Щит») и где ситуация, по мнению экспертов, лучше, чем в других регионах, предлагаемые на сегодняшний день цены не позволяют привлечь к охране образовательных учреждений ведущие охранные организации страны или выделять дополнительные средства на обучение сотрудников.
Так, в Москве установлена максимальная цена на месяц охраны для школы в 124 тыс. руб., а стоимость услуг вневедомственной охраны Росгвардии, как сообщал РБК, составляет больше 300 тыс. руб. в месяц.
Если бюджет города не в состоянии финансировать платные охранные предприятия, этим занимается родительский комитет. Сумма обычно взимается из денежных средств фонда класса. Там же, где охрану оплачивают из бюджета, заключение контрактов на охрану производится по итогам конкурсов, организуемых в соответствии с федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» №44-ФЗ от 5 апреля 2013 года. По мнению экспертов, положения закона создают преимущества для участника конкурса, предложившего саму низкую цену, а не лучшее качество.
Президент ФКЦ РОС, Председатель Ассоциации «Координационный центр руководителей охранно-сыскных структур» (КЦ РОСС), член Общественной палаты РФ Александр Козлов:
Несмотря на то что постановление правительства РФ №1235 прямо требует от администрации школ, категорированных как объекты первой и второй категории опасности, заключить договоры на обеспечение безопасности с частными охранными организациями, по факту, по оценкам экспертов, такие договоры на сегодняшний день имеют не более 20% школ и дошкольных образовательных организаций.
Как правило, договоры с частными охранными организациями имеют школы, расположенные в крупных городах-миллионниках регионов-доноров. Оставшиеся 80% за отсутствием бюджетного финансирования охраняются в лучшем случае вахтерами и сторожами, находящимися в штате самих образовательных организаций.
В Москве при организации охраны школ используются системы внутренних стандартов и контроля качества, которые были разработаны на базе саморегулируемой организации «Ассоциация "Школа без опасности"». Указанная система внутренних стандартов позволяет предъявлять к охранным организациям, претендующим на участие в охране образовательных организаций, дополнительные профильные требования. В частности, школьные охранники проходят дополнительное обучение, где им преподают основы детской психологии, учат профайлингу — выявлению потенциальных нарушителей по элементам поведения, рассказывают об особенностях охраняемых объектов с точки зрения потенциальных угроз.
Проблема, на мой взгляд, не в недостаточности требований, а в том, что предлагаемые на сегодняшний день цены не позволяют привлечь к охране образовательных учреждений ведущие охранные организации страны. Если предлагаемая цена позволяет только едва-едва заплатить зарплату охраннику в размере не выше регионального МРОТ, значит, в охранной организации не будет конкурса на вакансию и, соответственно, надлежащего подбора персонала. Не будет также и средств на дополнительное обучение охранников, организацию эффективной контрольной службы, системы стимулирования.
Поэтому без решения проблемы установления обоснованных цен контрактов на охрану образовательных организаций проблему качества не решить. Выходом могло бы стать применение для формирования начальных (максимальных) цен контрактов затратного метода формирования («средние издержки плюс прибыль».— “Ъ”) цен на услуги по охране объектов, финансируемых за счет средств государственного и муниципального бюджетов.
В пресс-службе Министерства просвещения РФ ответили на вопросы “Ъ” о том, как регламентируется и финансируется охрана школ:
В рамках формирования единой системы антитеррористической защищенности объектов и территорий в соответствии с федеральным законом «О противодействии терроризму» правительством Российской Федерации утверждены в октябре 2017 года требования к антитеррористической защищенности объектов образования (постановление правительства Российской Федерации №1235 от 7 октября 2017 года).
Говоря о безопасности образовательных объектов, отметим, что у всех зданий образовательных учреждений есть паспорта безопасности, закрепляющие широкий ряд мер, отдельные уровни категорирования, отдельные требования по охране территорий, организацию пропускного режима, средства наблюдения за территорией. На ежегодной основе проводится мониторинг комплексной безопасности всех объектов образования в стране. Паспорта в том числе согласовываются с территориальными представителями МЧС России и Росгвардии.
Подчеркнем, что обеспечение образовательных организаций специальным оборудованием и квалифицированной охраной не является единственным фактором защищенности и эффективности работы по реализации требований к комплексной безопасности образовательных организаций.
Принимаются меры по развитию психологической службы в системе образования. Приоритетность деятельности психологической службы определяется с учетом актуальной социальной ситуации, обеспечивая методическое сопровождение специалистов и акцентируя их внимание на проблемах и вызовах, требующих немедленного и системного ответа. В общеобразовательных организациях Российской Федерации работает свыше 25 тыс. педагогов-психологов.
Безопасность за турникетом
Марина Шарова из режской школы №2 считает, что проблема психологической помощи и внутренней безопасности в школах сейчас зачастую важнее, чем безопасность внешняя: «Полиция на кнопку быстрого реагирования очень хорошо реагирует. Проблема внутренней безопасности — буллинг, моббинг — это актуальнее. Кроме того, зачастую отсутствует медицинский работник, даже на большую школу, где более 800 обучающихся, вот это проблема»,— рассказывает она.
В марте 2019 года, комментируя драку в московской школе, эксперты отмечали, что агрессия в школах — это «проблема, выходящая далеко за пределы образовательных организаций». Так, педагог-психолог России-2018 Ольга Юрчук в интервью “Ъ” осенью прошлого года говорила, что «психолог должен выходить на общие собрания к родителям и учителям и объяснять, на какие особенности поведения нужно обратить внимание», однако «если в классе происходит травля, педагог (профильный или классный руководитель.— “Ъ”) всегда это видит». Сопредседатель профсоюза «Учитель» Андрей Рудой также отмечал, что агрессия в учебных заведениях — это «не тенденция последних лет», а «проблема, возникающая в том числе по причине недофинансирования образования и загруженности учителей отчетностью».
В феврале 2019 года ученые из Института образования ВШЭ представили результаты анализа более 80 исследований подросткового буллинга за рубежом и в России. Они пришли к выводу, что по всему миру с травлей сталкиваются примерно 35% учеников, а в России таких школьников 27,5%.
Жертвами агрессии чаще всего становятся дети, которых дома чрезмерно контролируют, не оказывая при этом эмоциональной поддержки. Для российских учащихся характерно замалчивание проблемы перед родителями и учителями, а число школьников, над которыми издеваются одноклассники, в пять раз больше, чем кажется учителям. Тогда же результаты межрегионального мониторинга эффективности школы представил РАНХиГС. Согласно полученным данным, около 70% учителей подвергались агрессии со стороны учеников.
Однако в вопросе о том, помогает ли охрана предотвратить агрессию или буллинг и решить внутренние проблемы учебного заведения, мнения расходятся. По словам экспертов, чувствуют ли себя дети безопаснее в присутствии вооруженных людей, зависит от возраста школьников. «С одной стороны, на психоэмоциональном уровне, с точки зрения физической целостности дети будут понимать, что в школу не проникнет посторонний. С другой стороны, если речь идет, к примеру, о подростках, особенно с отклонениями в поведении, то их будет скорее раздражать, что их не выпускают и мешают курить за школой»,— считает доцент кафедры общей и социальной психологии ННГУ Наталья Дунаева.
По ее словам, квалифицированная охрана сможет повлиять на внутреннюю безопасность:
Если в школе есть буллинг, обученные люди могут определить зачинщиков. Конечно, то, что сторонние люди, не вовлеченные непосредственно в учебный процесс, будут вмешиваться во "внутренние" дела, будет раздражать агрессора, но зато поможет избежать ситуаций, когда детей избивают в школах».
По мнению кандидата психологических наук, доцента кафедры социальной и дифференциальной психологии РУДН Ирины Новиковой, в школе «никто не воспринимает охрану как символ безопасности». «Основываясь на опыте общения с коллегами — школьными психологами, могу сказать, что для детей охранник зачастую — это тот, кто является "препятствием" для входа в школу (например, если ребенок забыл карточку) и особенно для выхода из школы — охранник не имеет права выпустить ученика из школы до окончания урока. Кроме того, сотрудники иногда не владеют навыками вежливой коммуникации, их редко готовят к работе с детьми»,— считает госпожа Новикова.
Дискуссия вокруг буллинга и внутренней безопасности школ возобновилась после ряда нападений в учебных заведениях. После каждого из них часть представителей власти и экспертов заявляла о необходимости увеличения количества школьных психологов и центров психологической помощи (об этом, в частности, говорили министр просвещения Ольга Васильева и уполномоченный по правам ребенка Анна Кузнецова). Другие эксперты заговорили также о полной передаче полномочий по охране школ Росгвардии. Тем не менее единых для всей страны стандартов обеспечения безопасности школ до сих пор нет.