В Санкт-Петербурге в минувшую среду прошло выездное заседание Комитета ТПП РФ по безопасности предпринимательской деятельности. Один из наиболее важных вопросов для охранного сообщества, стоящих на повестке заседания: разработка двух законопроектов: о частной охранной и о частной сыскной деятельности. Редакция "Гардинфо" сочла необходимым задать вопросы одному из докладчиков на эту тему, директору вновь созданного Научно-исследовательского центра «Безопасность», Олегу Владимировичу Климочкину
Р. Олег Владимирович, 19 апреля т.г. в г. Санкт-Петербурге состоялось расширенное выездное заседание Комитета Торгово-промышленной палаты России по безопасности предпринимательской деятельности, на котором рассматривался вопрос развития российского законодательства в сфере частной охраны и сыска с учетом принятых Межпарламентской ассамблеей стран СНГ двух модельных законов о частной охранной и частной детективной деятельности. Вы по данному вопросу выступали содокладчиком, и, как резюмировал итоги вашего выступления председательствующий (А.Б. Выборный, заместитель председателя Комитета по безопасности Государственной думы ФС РФ, председатель Комитета ТПП РФ по безопасности предпринимательской деятельности. – прим. ред.) – после этого осталось еще больше вопросов чем ответов.
Так что же с вашей точки зрения нас ждет с учетом принятия данных модельных законов и что они из себя представляют?
О.В. Меня самого насторожила позиция авторов модельного закона и ряда других участников заседания о необходимости безоговорочного применения в российском законодательстве положений принятых модельных законов.
Проекты модельных законов «О частной охранной деятельности» и «О частной детективной деятельности» приняты 27 марта т.г. на 46-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ.
Вместе с тем согласно пункту 1.3. Положения о разработке модельных законодательных актов и рекомендаций Межпарламентской Ассамблеи государстве – участников СНГ модельный закон СНГ является - законодательным актом рекомендательного характера, … принятым с целью сближения правового регулирования конкретных видов (групп) общественных отношений в государствах Содружества.
Данные модельные законы или их отдельные положения парламентами государств – участников Межпарламентской Ассамблеи могут быть использованы для разработки и принятия внутригосударственных нормативных правовых актов или внесения в них изменений и дополнений либо не использоваться совсем, с направлением об этом информации в Секретариат Совета Межпарламентской Ассамблеи с указанием причин, по которым их использование представляется нецелесообразным, что также установлено в пунктах 8.3 и 8.4 указанного Положения.
Больше никаких требований об обязательности применения положений модельных законов в законодательстве стран – участников СНГ нет. Почему поднимается вопрос о срочной необходимости имплементации положений этих модельных законов в российское законодательство для меня не понятно.
Так, предыдущий модельный закон СНГ «О негосударственной (частной) сыскной (детективной) деятельности и негосударственной (частной) охранной деятельности» был принят в еще в июне 2003 года, и в последнее десятилетие по концептуальным вопросам абсолютно не соответствовал российскому законодательству, также, как и законодательству Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Молдовы и других стран СНГ. При этом в Белоруссии и Казахстане совершенно другой подход к регламентации охранной деятельности, и он вполне обоснован.
Поэтому повторюсь – необходимости срочного приведения российского законодательства с положениями принятых модельных законов нет и быть не может. Это все на усмотрение российских законодателей.
Р. Олег Владимирович, вы в начале апреля т.г. проводили анализ принятых модельных законов и разработанного на их основе законопроекта «О частной охраной деятельности». Из вашего выступления в Санкт-Петербурге многие поняли, что принятые модельные законы совсем не приемлемы для российской частной охраны, в чем ваши возражения?
О.В. Я этого не говорил и не говорю.
Более того, что концептуальной новеллой модельных законов является разграничение двух самостоятельных, различных по своему содержанию, видов деятельностей (частной детективной и охранной) и регламентирование их самостоятельными законами. Проблема для нас актуальна и такой подход поддерживается двумя руками.
Закон существует уже 25 лет и от первоначальной редакции ничего уже не осталось. Все без исключения статьи действующего российского закона изменялись либо дополнялись: заново введено 11 статей и 2 раздела, исключено 6 статей и 2 раздела. Всего за прошедший период в Закон внесено 19 изменений и дополнений, том числе концептуальные изменения в 2008 г.
Более того, в настоящее время это единственный закон, регламентирующий сразу два отдельных вида деятельности, что не соответствует современной оценке регулирующего воздействия. При этом самым главным аргументом для применения такого подхода в российском законодательстве является то, что государственным регулятором частной охранной деятельности является Росгвардия, а частной детективной – МВД России, два разных ведомства.
Да и большинство положений модельного закона о частной охране написано на основе действующих положений российского законодательства о частной охранной деятельности дополнено отдельными положениями различного характера из других законов.
Вместе с тем применять ряд положений модельного закона для использования в российском законодательстве видится не приемлемым.
Я остановлюсь только на тех, которые категорически не соответствуют сложившейся практике осуществления данного вида деятельности в нашей стране и логике законотворчества.
Во-первых, это предмет правового регулирования. Предлагаемый вариант (если брать из модельного закона) сильно ограничен - только регламентацией отношений, возникающих при осуществлении частными охранными организациями охранной деятельности, а также порядком их взаимодействия с правоохранительными органами (статья 1).
На практике это может создать проблемы, такие как различное толкование судами отдельных норм закона. Например:
- Часть 4 статьи 8, которая устанавливает запрет на оказание охранных услуг, физическим и юридическим лицам, не имеющим статуса охранной организации. Нарушители будут аргументировать тем, что к нам требования данного закона не относятся, и как на это посмотрят суды – неизвестно.
- Часть 2 статьи 34, которая регламентирует порядок разработки и утверждения программ профессионального обучения руководителей охранных организаций, охранников и телохранителей – такая же ситуация.
Во-вторых, модельным законом вводится понятие телохранитель, в качестве новой самостоятельной категории работника охранного предприятия. При этом, указано, что данный статус получается после 2-летнего стажа работы в охранной организации либо года осуществления вооруженной охраны имущества (статья 31).
Такое ограничение непонятно – а если в охранное предприятие пришел работать ушедший в отставку работник ФСО, ранее выполнявший такие же функции на госслужбе. Почему он должен два года охранять магазин или другой объект? У нас есть хорошая практика работы охранных структур, входящих в объединение охранных структур «Девятичи», основную часть работников которых составляют бывшие сотрудники ФСО.
При этом бывшие сотрудники оперативных служб и следователи будут иметь право сразу охранять физическое лицо. Такие привилегии не обоснованы, тем более, что зачастую данные сотрудники вообще не имеют необходимого опыта работы, в первую очередь следователи.
В данных нормах нет логики.
Более того в обязанности телохранителя (статья 32) вменяется задержание лиц, совершивших посягательство на охраняемое лицо. Подчеркиваю: НЕ ПРАВО, а обязанность. А если он не смог этого сделать, то он фактически не выполнил свои должностные обязанности, и кто будет за это отвечать? По букве закона, это будет расценено как неисполнение своих обязанностей.
Данный вопрос требует очень тщательной проработки перед принятием решения о внедрении таких положений в российское законодательство.
Судя по положениям Модельного закона, телохранитель это более квалифицированный охранник прошедший специальную дополнительную подготовку, и утрачивает свой статус в случае утраты статуса охранника (статья 31). Зачем такой двойной статус?
Тем более, что у нас имеется возможность принять соответствующий профессиональный стандарт по оказанию данного вида услуг с определенными требованиями к охранникам, которые его осуществляют и их подготовке, а также установить необходимые требования в положении о лицензировании данного вида услуг.
Такой же тщательной проработке следует подвергнуть вопрос разрешения в России вооруженного телохранительства. Не секрет, что фактически оружие телохранителями используется, но по другим юридическим основаниям, и этот вопрос надо приводить в соответствие с практикой. Но здесь очень тонкая грань и это надо делать поэтапно. Для начала предлагается разрешить служебную травматику – специально разработанный для ЧОПов МР-471. Посмотреть практику и дальше уже двигаться вперед либо в обратную сторону.
К сожалению, в законе не может быть ограничений на охрану гражданина, даже если он криминальный авторитет. В такой ситуации при очередной разборке двух таких охраняемых лиц может возникнуть вполне легализованная перестрелка, причем в полном соответствии с законодательством. А это уже жизнь и здоровье самих телохранителей.
При этом мы видим, что в модельном законе уже установлено положение, регламентирующее право охранника на причинение вреда в пределах необходимой обороны или крайней необходимости, а также при задержании лица, совершившего преступление (пункт 4 части 1 статьи 30).
У меня это вызывает, мягко говоря, искреннее удивление. Такого права нет ни у кого (даже у сотрудников правоохранительных органов). Это больше подходит для регламентации действий американских военных в Сирии.
При чем тут необходимая самооборона или крайняя необходимость – это совершенно другие категории и плоскости правовых отношений?
По аналогии с федеральным законом «О полиции» можно говорить о том, что охранник не несет ответственности за вред, причиненный гражданам при применении физической силы, спецсредств либо оружия, если оно осуществлялось на основании и в порядке, установленных законом и правилами применения оружия, спецсредств и физической силы.
Но сразу давать право на причинение вреда - это юридический нонсенс.
Такого в российском законодательстве я не видел.
Также вызывает вопрос введения нового документа – личная карточка телохранителя (статья 33). Из текста модельного закона не видно, что это такое?
При этом понятие личной карточки охранника отсутствует. В то же время, личная карточка охранника – это основной документ, по которому можно устанавливать личность охранника и принадлежность его к конкретной Охранной организации, а также тот факт, что он находится при исполнении обязанностей.
Это прообраз жетона у патрульного полицейского, который выдается на время несения службы.
Мы знаем, что есть нарекания на работу ряда подразделений лицензирующего органа по вопросу их выдачи, но это частные случаи и решаются в другой правовой плоскости.
Кроме того, можно рассмотреть вопрос о выдаче Личной карточки на уровне руководства охранной организации с обязательным уведомлением Регулятора либо передать данные функции на уровень объединений охранных структур – в территориальные органы отраслевого объединения работодателей, либо в другие организации.
Варианты есть, но убирать основной документ, по которому гражданин может идентифицировать, с кем он имеет дело – категорически нельзя.
Данное положение также, по моему мнению, не приемлемо для использования в российской охранной практике.
Есть большое сомнение в реальной возможности исполнения требований положений, предписывающих Документирование действий по пресечению правонарушений (статья 10).
По тексту статьи охранник при пресечении правонарушения в первую очередь обязан незамедлительно сообщить об этом руководителю охранной организации, а тот в свою очередь, после получения информации обязан незамедлительно в письменной форме проинформировать соответствующий правоохранительный орган – альтернативы не дано.
А если обстоятельства не позволяют действовать в такой двухходовом порядке – это будет также являться нарушением охранной деятельности?
Тем более, что в части второй статьи 27 прямо указано, что статусом руководителя охранной организации обладает только 1-е лицо охранной организации, а его заместители или другие руководители таким статусом не наделены.
Надуманно и нежизненно!
Также противоречит законодательству Российской Федерации право охранника задерживать лиц, просто нарушающих порядок в местах проведения массовых мероприятий. Должно быть совершено как минимум правонарушение. Если задержание на объекте охраны где установлен пропускной либо внутриобъектовый режим можно еще квалифицировать в рамках пресечения правонарушения, предусмотренного статьей 20.17 Кодекса об административных правонарушениях, то порядок на массовом мероприятии – это прерогатива его организатора и администрации. Надо смотреть какие правила они установили, законно ли это, имеется ли установленная ответственность за нарушения такого порядка, и в каждом отдельном случае инструктировать охранников по обеспечению порядка в рамках исполнения таких правил.
Р. Авторами Модельного закона и подготовленного на его основе законопроекта неоднократно говорилось, что в законе исключено все наносное, надуманное в практике осуществления охранной деятельности и включено все нужное, прошедшее испытание временем. Это действительно так с вашей точки зрения?
О.В. К сожалению, это далеко не так.
В первую очередь, это Перечень видов охранных услуг (статья 7).
Тут есть как технические моменты, так и концептуальные.
- Определение охрана недвижимого и движимого имущества непосредственно в тексте данной статьи не совсем корректна с практической и юридической точки зрения. Есть принятое понятие объект охраны, тем более, что в Понятийном аппарате уже дано его определение (статья 2).
Недвижимое и движимое имущество – это очень узко.
К какой из этих категорий отнести деньги или ценные бумаги, строящийся объект, еще не имеющий государственной регистрации, и т.п.?
Видится целесообразным в целях дальнейшей унификации законодательства хотя бы в рамках нашего государства взять определения из федеральных законов о государственной и ведомственной охране, и при необходимости дополнить их своими позициями.
Новый вид услуг - Обеспечение порядка на территориях, отнесенных законодательством к ведению органов местной власти.
Непонятно что имеется в виду – территория, где созданы органы местного самоуправления или частные территории?
Если это муниципальные образования, то это значительное расширение прав частной охраны и фактически исполнение ими функций правоохранительных органов.
Полагаю, что такие функции можно осуществлять только в форме содействия в охране правопорядка либо совместно с компетентными структурами.
Если это частные территории, то уместен разговор об обеспечении пропускного и внутриобъектового режимов, опять же при обеспечении охраны данной территории.
Такой вид услуг, как Подготовка рекомендаций заказчикам по вопросам правомерной защиты, а также защиты информации и технологий – по большому счету вообще не вид охранных услуг.
Практика показала, что этим может заниматься широкий спектр юридических и специализированных фирм, которые никогда не будут получать лицензию на осуществление частной охранной деятельности, чтобы мы для этого не предпринимали.
То же самое можно отнести к работам по проектированию и монтажу технических средств охраны. Здесь необходимо учитывать, что уже более пятнадцати лет системы сигнализаций в основном носят комплексный характер и являются пожарно-охранными.
Структура самой статьи также требует переосмысления её положений – что является видом охранных услуг, а что формой и методом их осуществления.
Много вопросов связано с дублированием в модельном законе положений гражданского и трудового кодексов, а также законодательства об коммерческих организациях.
Например, зачем прописывать основания для добровольной ликвидации охранной организации (статья 23) – это есть в общем законодательстве.
Тем более, что одними из оснований для добровольной ликвидации являются конфликт интересов учредителей … и достижение цели, для которой создана охранная организация.
Вызывает вопросы необходимость прописывать в законе права и обязанности руководителя частной охранной организации. Это является областью гражданского и трудового права либо как вариант положений учредительного договора.
Установление каких-либо дополнительных законодательных требований к руководителю ограничивает его законные права и права учредителей, и, по моему мнению, не является предметом данного закона.
Также имеется много замечаний юридико-технического характера Как вывод, можно сказать, что отдельные положения принятого модельного закона можно использовать в процессе совершенствования российского законодательства, такие как:- разделение регламентирования видов деятельности; - разрешение субподряда в ходе выполнения охранных услуг, тем более что это уже решается в рамках трехсторонних договоров;- разрешение создавать филиалы в одном субъекте РФ (здесь тоже есть соответствующая судебная практика;- страхование риска ответственности, но в более ограниченном виде (обязанность только для охраны государственных и муниципальных объектов, а для остальных видов исключительно – право страховать);- разрешение в отдельных случаях при оказании услуг по защите и здоровья граждан использовать отдельные модели служебного огнестрельного оружия;- правила применения неогнестрельного оружия (газовое оружие и электрошокеры) сделать по аналогии со спецсредствами. Большинство других основных положений, касающихся порядка лицензирования охранной деятельности, применения физической силы, спецсредств, оружия и ряд других положений, как я уже говорил, взято из действующего российского законодательства и вопросов по применению их на практике не возникнет. В целом брать за основу модельный закон и на его базе готовить отдельный законопроект по регламентации частной охранной деятельности в Российской Федерации не целесообразно и даже опасно.
В данной части, есть предложение к разработчикам подготовить сравнительную таблицу по предложенному законопроекту на основе модельного закона – как можно что-то обсуждать без нее? В левой колонке прописываются положения нового закона, посредине положения действующего законодательства, а справа основания и аргументы для вносимых изменений.
По моему мнению, из такой таблицы сразу станет очевидным, что имплементация модельного закона в российское законодательство об охране направлена, в первую очередь, на разрешение вооруженного телохранительства и возврата к режиму приобретения частными охранными организациями огнестрельного оружия.
Большинство других обязательных положений взяты из действующего законодательства, а остальные прописаны по принципу текст ради текста и включают в себя дублирование положений Гражданского кодекса, Трудового кодекса, законодательства об ООО и нормы других законов, а для вопросов непосредственного осуществления охранной деятельности особой смысловой нагрузки не имеют.
Р. Олег Владимирович, критиковать как говориться легко – ведь художника может обидеть каждый. А у вас есть конкретные предложения по совершенствованию российского законодательства, что бы вы хотели видеть в новом законе?
О.В. К сожалению, у авторов законопроекта на основе модельного закона я не увидел никаких попыток внедрить что-то новое, актуальное и необходимое на данный момент, в том числе расширить спектр охраняемых объектов для частной охраны, несмотря на то, что область частной охраны значительно ограничили на объектах транспорта и спортивных сооружениях. В представленном варианте все базируется пока на жестком разделении объектов, подлежащих государственной охране, входящих в установленный Правительством страны Перечень, а также относящихся к сфере транспортной безопасности и так далее.
Вместе с тем, жесткое ограничение участия частных охранных организаций в охране государственных объектов, а также иной категории объектов, на которые охранная деятельность не распространяется, на практике привело к дополнительным затратам средств государственного бюджета, а зачастую к ряду проблем по обеспечению качественной защиты таких объектов. При этом никаких вариантов для маневра и альтернатив в принятии мер законодатель не предоставляет.
На практике комплексы зданий, подлежащих государственной охране имеют значительное количество объектов, не требующих постоянного присутствия на них государственных служащих, и отдельные посты охраны могут быть безболезненно для качества обеспечения их безопасности переданы частным охранным организациям в порядке субподряда при условии обязательного взаимодействия с органами государственной охраны.
Поэтому положения о сфере и категории объектов частной охранной деятельности предлагается жестко не ограничивать, оставив возможность компетентным органам для принятия решений о привлечении в необходимых случаях частных охранных структур в качестве субподрядных организаций.
Видится целесообразным также разрешить оказание охранных услуг либо содействия в их оказании на объектах транспортной инфраструктуры с учетом требований законодательства Российской Федерации о транспортной безопасности.
Более того, законодательство о физической культуре и спорте в Российской Федерации не имеет прямых запретов на привлечение охранников в качестве стюардов для обеспечения безопасности официальных спортивных соревнований. Введение в качестве работника охранной организации контролера-распорядителя, в том числе в качестве временной должности на период мероприятия, могло бы решить все организационные вопросы такого участия. Дополнительную подготовку для этого проходить определенно необходимо.
О необходимости проведения ревизии видов охранных услуг я уже говорил, но в дополнении к этому уже давно назрел вопрос о разрешении для охранных структур осуществлять и другие сопутствующие виды деятельности, такие как:
- транспортировка (перевозка) грузов, в том числе на бронированном автотранспорте;
- информационные услуги и услуги связи, в том числе специальной, связанные с оказанием охранных услуг и обеспечением экономической безопасности на объектах охраны;
- кинологические услуги (полный перечень: разведение, подготовка, дрессировка, содержание и т.п.;
- проведение мероприятий и (или) оказание услуг в области защиты государственной тайны, а также осуществление охранных услуг и работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну, при наличии соответствующей лицензии.
При этом ряд существующих сейчас охранных услуг, таких как проектирование и монтаж охранной и охранно-пожарной сигнализации, консультации и подготовка рекомендаций по вопросам защиты можно будет включить в перечень таких сопутствующих видов деятельности.
Также возможно осуществление деятельности, связанной с обеспечением пожарной безопасности и спасательными работами при наличии соответствующей лицензии, выданной органами МЧС России, а также оказание отдельных услуг в сфере социальной помощи инвалидам и другим категориям нуждающихся в рамках функционирования мониторинговых центров охранных организаций и на охраняемых объектах.
Также видится целесообразным регламентировать вопросы использования и применения оружия по видам охранных услуг и более реалистично установить порядок взаимодействия по обеспечению правопорядка, в том числе и на территориях отдельных муниципальных образований.
В ближайшее время мы завершим оформление имеющихся предложений в необходимый формат и представим их на обсуждение охранного сообщества.
По моему убеждению, если и делать новый закон, то с максимальной пользой для охранных структур, а также с учетом интересов общества и государства в целом.